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曹县人民政府办公室 关于印发《曹县政府性债务风险应急 处置预案》的通知
发布:曹县人民政府 发布时间:2017-8-28 浏览次数: 187 字号:[ ]

曹县人民政府办公室

关于印发《曹县政府性债务风险应急

处置预案》的通知

 

 

各乡镇人民政府、街道办事处,县政府各部门、单位:

《曹县政府性债务风险应急处置预案》已经县政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。

 

 

                        曹县人民政府办公室

                          2017年8月28日

 

 

曹县政府性债务风险应急处置预案

 

1 总则

     1.1 目的

        1.2 工作原则

             1.3 编制依据

             1.4 适用范围

2 组织指挥体系及职责

      2.1 应急组织机构

         2.2 领导小组职责

         2.3 领导小组成员单位职责

3 预警和预防机制

     3.1 预警监测

     3.2 信息报告

     3.3 分类处置

              3.4 债务风险事件级别

4 应急响应

       4.1 分级响应和应急处置

             4.2 政府财政重整计划

             4.3 舆论引导

             4.4 应急终止

5 后期处置

       5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

             5.2 评估分析

6 保障措施

       6.1 通信保障

             6.2 人力保障

             6.3 资源保障

             6.4 安全保障

             6.5 技术储备与保障

             6.6 责任追究

7 附则

       7.1 预案管理

             7.2 预案解释

             7.3 预案实施时间

 

 

1 总则

   1.1 目的

加快构建县乡政府性债务风险防控体系,建立健全债务风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护全县经济安全和社会稳定。

1.2 工作原则

1.2.1 分级负责

县政府对全县政府性债务风险应急处置负总责,对县本级及所属乡镇(含办事处,下同)政府性债务风险应急处置负责,乡镇政府对本乡镇政府性债务风险应急处置负责。

各级财政部门是同级政府性债务风险应急处置牵头管理部门。举借政府性债务或使用政府性债务资金的有关单位是政府性债务风险防控的责任主体。审计、人民银行、金融监管等部门按照职责分工加强对政府性债务的监管。

1.2.2 及时应对

各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的动态监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

1.2.3 依法处置

  政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

   1.2.4 权责明确

   各级政府要按照“谁举债、谁偿还”的原则,逐级落实和强化偿债责任和风险防控责任,切实硬化预算约束,防范道德风险。

   1.3 编制依据

《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)、《山东省突发事件应对条例》《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(鲁政发〔2014〕23号)、《山东省人民政府办公厅山东省政府债务风险应急处置预案的通知》(鲁政办字〔2017〕41号)、《菏泽市突发事件总体应急预案》(菏政发〔2012〕39号)、菏泽市人民政府办公室关于印发菏泽市突发事件应预案管理办法的通知》(菏政办发〔2014〕34号)等。

1.4 适用范围

本预案所称政府性债务风险事件,是指县乡政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1 政府债务风险事件

1)政府债券风险事件:指省政府代理发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

2)其他政府债务风险事件:指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2 或有债务风险事件

1)政府提供担保的债务风险事件:指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

2)政府承担救助责任的债务风险事件:指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还,各级政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

2 组织指挥体系及职责

   2.1 应急组织机构

县乡政府分别设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导本地区政府性债务日常管理。当本地区出现政府性债务风险事件时,根据需要将债务管理领导小组转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥政府性债务风险事件应对工作。

债务管理领导小组(债务应急领导小组)由本级政府主要负责人任组长,成员单位包括财政、发展改革、公安、审计、国资、地方金融监管、宣传、信访、法制等部门单位以及人民银行分支机构、银监、证监、保监等部门,根据工作需要可以适时调整成员单位。各乡镇政府县直有关部门在债务管理领导小组(债务应急领导小组)统一领导下开展政府性债务管理和债务风险应急处置工作。

2.2 领导小组职责

1)决定启动、终止本预案应急响应。

2)统一领导、指挥政府性债务风险事件应急处置工作。

3)分析、研究政府性债务风险的有关信息,制订应急措施。

4)指挥、协调各有关部门、相关政府实施应急措施。

5)负责应急处置预案报告、总结、评估等后期处置工作。

2.3 领导小组成员单位职责

2.3.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

2.3.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。

2.3.3 发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,与各级政府部门共同做好相关企业债券风险的应急处置工作。

2.3.4 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。

2.3.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作;协调查处非法集资。

2.3.6 宣传部门根据政府性债务风险的严重程度,加强媒体舆情管控与引导。

2.3.7 信访部门负责协调做好涉及政府性债务风险的信访接待工作,维护信访秩序。

2.3.8 法制部门负责研究风险处置过程中涉及的法律问题,对提出的有关措施、办法进行合法性审查。

2.3.9 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估,牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作,维护金融稳定。

2.3.10 银监、证监、保监等部门分别负责指导银行、证券、保险等金融机构做好风险防控,协调金融机构配合开展风险处置工作,牵头做好有关风险处置工作。

2.3.11 公安部门依法参与政府性债务风险事件应急处置工作,维护政府性债务风险事件发生地社会秩序以及涉及政府性债务的银行间债券市场秩序,发现涉嫌犯罪的,对有关人员的违法行为立案侦查,并相应采取必要的强制措施。

2.3.12 其他部门(单位)负责本部门(单位)职责范围内债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

3 预警和预防机制

3.1 预警监测

县财政建立健全政府性债务风险评估和预警机制,结合财政部、财政厅风险提示和预警,加强风险监测,定期排查风险隐患,及时对风险地区进行提示和预警,督导相关乡镇或有关部门做好风险防范工作,做到风险早发现、早报告、早处置。

3.2 信息报告

县乡政府应当建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1 政府债务风险事件报告

县乡政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月以上向上一级政府报告,同时抄送上一级财政部门。县级财政部门接报后应当立即将相关情况通报本级政府债务应急领导小组各成员单位,并抄送上级财政部门驻当地监察(检查)办事机构。

3.2.2 或有债务风险事件报告

县乡政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由本级政府向上一级政府报告,并抄送上一级财政部门。县级财政部门接报后应当立即将相关情况通报本级政府债务应急领导小组各成员单位,并抄送上级财政部门驻当地监察(检查)办事机构。

3.2.3 报告内容

包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4 报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可先采取电话报告、后书面报告的方式。

3.3 分类处置

3.3.1 地方政府债券

对地方政府债券,市县政府根据实际举借债务数额,分别依法承担偿还责任。

3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务,经同级政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:

1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,同级政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。同级政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息,其中政府债务本金可以通过省政府代为发行政府债券偿还;

2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的政府债务限额由省市政府统一收回。同级政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。

3.3.3 存量或有债务

1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。

具体责任金额由当地政府、债权人、债务人依据上述规定,参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,同级政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

3.3.4 新发生的违法违规担保债务

2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,在依法界定责任的基础上,参照3.3.3第(1)项依法处理。

3.3.5 其他事项

政府性债务风险分类处置的具体办法按照《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)规定执行。

3.4 债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

政府性债务风险事件监测主体为县乡级政府。

3.4.1 Ⅳ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)全县政府债务率过高,被财政部列入债务风险预警地区;

2)政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

3.4.2 Ⅲ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)受政府债务还本付息压力影响,全县财政运转困难,多次依靠超调上级调度款保障财政支出,年度内出现较大的财政赤字;

2)政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

3.4.3 Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)部分单位无法履行或有债务的还本付息支出,多次需要政府承担担保代偿责任或必要救助责任,并因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

2)因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

3)政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

3.4.4 Ⅰ级(特大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

1)省政府转贷的地方政府债券到期本息无力偿还出现违约;

2)政府无法偿还政府债务本息,或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

(3)政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;

(4)政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

县政府分别对其举借的债务承担偿还责任。各级政府要全面加强政府性债务日常风险管理,按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应

1)县债务管理领导小组应当对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险;

2)在预警消除前,除国务院和省政府确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目,发展改革等部门应暂停办理项目立项、审批等相关手续。在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。

4.1.2  Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1)债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,将债务风险情况和应急处置方案专题向政府报告;

2)偿还省政府转贷的到期政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难时,可以申请由省财政厅先行代垫偿还,事后缴回。

4.1.3  Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1)债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,汇总有关情况向政府报告,经政府同意后向市政府报告;

2)政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,应当及时向省政府债务应急领导小组报告,报告内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需省政府帮助解决的事项等。

4.1.4  Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

1)政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,可以向省政府申请提前调度部分国库资金周转。同时,在上级核定的债务限额内,可以向省政府申请发行政府债券置换部分到期政府债务本金,缓释债务风险;

2)按照上级政府的意见对风险事件进行处置,必要时启动财政重整计划;

3)启动债务风险责任追究机制。

4.2 政府财政重整计划

实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。要加强与金融机构沟通,确保与金融政策相协调。财政重整计划包括但不限于以下内容:

1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,强化税源动态监控,堵塞税费征管漏洞,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。大力清理盘活财政存量资金,积极推进财政资金统筹使用,提高财政调控保障能力。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

2)优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项一般性支出或非急需、非刚性支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消各地自行出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家和省出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,县乡支出政策标准原则上不得超过国家和省统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

3)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况适时予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

4)申请临时救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向上一级政府或省政府申请临时救助,包括但不限于:临时垫付到期部分政府债务本息,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金。财政重整计划实施结束后,上级政府可相应停止实施相关临时救助措施,并收回垫付资金。

5)加强预算审查。实施财政重整计划以后,涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时,必须报上一级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估,认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的,应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。

6)改进财政管理。县政府按规定实施中期财政规划管理,妥善安排规划期内财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。要根据规划期内财政收支和政府债务风险预测情况,严格限定债务风险控制目标,对预计超过风险控制目标的地区,要相应调整规划期内收入或支出安排。

4.3 舆论引导

根据处置债务风险事件的需要,启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。

4.4 应急终止

政府性债务风险得到缓解、控制,地方政府实现财政重整目标,经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意,终止应急措施。

另外,各级财政部门应当将本级政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,并结合本地区经济发展水平和财政承受能力,定期评估未来财政支付风险,及时采取风险防范化解措施,保障财政经济平稳和可持续运行。县乡政府因按照合同约定履行财政支出责任数额过大,导致当年预算安排无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,并出现支付违约的,应当根据违约金额及影响程度,参照上述债务风险事件分级应急措施及时进行风险应急处置。

5 后期处置

5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中,相关政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要形成书面总结,于20个工作日内向本级政府报告,随后向本级人民代表大会常委会和上一级政府报告,并抄送上一级财政部门。

5.2评估分析

债务风险事件应急处置结束后,有关地方政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果、对今后债务管理的持续影响、今后完善债务风险预警和应急处置机制的意见建议等。相关地区应当根据评估结果,及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。

6 保障措施

6.1通信保障

县政府债务管理领导小组(债务应急领导小组)要建立联络员制度,各成员单位至少要指定2名联络员,其中,单位主要负责人或分管债务负责人1名、债务管理部门负责人1名,并提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。启动应急响应的各级政府债务应急领导小组成员单位及其联络员应当保持应急指挥联络畅通。

6.2人力保障

各地要加强政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的地方政府应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3资源保障

发生政府性债务风险事件的各级政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。

6.4安全保障

应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。

6.5技术储备与保障

债务应急领导小组可以根据需要,建立咨询机制,抽调财政、发展改革、审计、人民银行、银监等部门有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。

6.6责任追究

6.6.1违法违规责任范围

1)违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

年末政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额;

政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;

政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的;

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准;

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;

其他违反法律规定的行为。

2)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(鲁政发〔2014〕23号)等有关政策规定的下列行为:

政府及其部门在预算之外违法违规举借政府债务;

金融机构违法违规向地方政府提供融资,要求地方政府违法违规提供担保;

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;

政府及其部门恶意逃废债务;

债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;

其他违反政策规定的行为。

6.6.2追究机制响应

发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3责任追究程序

1)政府债务应急领导小组应组织有关部门,对发生政府性债务风险的部门乡镇开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报省政府审定。

2)任免机关、监察机关、银监部门根据调查或审计报告中有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

3)上级政府有责任追究意见的,按照上级政府的意见办理。

7 附则

7.1预案管理

本预案实施后,县财政局应会同有关部门加强业务培训指导,并根据实施情况适时进行修订完善。

7.2预案解释

本预案由县财政局负责解释。

7.3预案实施时间

本预案自印发之日起实施。

 

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